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    ４月１２日上午，北京紅丹丹教育文化交流中心（下稱紅丹丹）秘書長鄭曉潔收到一條短信。短信中，北京市民政局社會團體管理辦公室（下稱北京社團辦）工作人員高衛東向她推薦了兩家會計師事務所，督促其履行驗資手續。“我們注冊有望了。”鄭曉潔說。

    ２００３年７月成立的紅丹丹，主要為視障人士提供文化服務，曾獲２００８年中華慈善獎“最具影響力項目”。但是，受制于中國社會組織“雙重管理”體制，紅丹丹一直以公司形式注冊存在，無法享受募款、免稅上的社會組織待遇。

    十年來，紅丹丹一直在謀求以社會組織身份登記，均未成功。自２００７年起，以助殘為主要業務方向的紅丹丹多次找到北京市殘疾人聯合會，希望其成為自己的業務主管單位，均被對方拒絕。北京市殘聯回復稱，殘聯本身性質也是社團，并非政府部門，在政府未授權的情況下，無法擔任業務主管單位。

    直到十八大召開，事情才有了變化。十八大報告用了兩個段落，近５００字闡述社會建設，著重提到必須“加快推進社會體制改革”。看到報告后，鄭曉潔給北京社團辦工作人員打了電話：“你看，高層意見已經很明確了。”“準備準備文件，應該快了。”對方回復說。

    ２０１３年３月１０日，國務院機構改革和職能轉變方案公布，明確要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。今后成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。這意味著，備受詬病的“雙重管理”體制將被廢除。

    努力了十年之后，紅丹丹終于有望在制度內找到自己的位置。但對更多社會組織來說，改革的關鍵，在于政府能否厘清自身與社會的邊界，在法律范圍內實施監管，真正轉換職能，簡政放權，“把社會的還給社會”。

直接登記逐步放開

    “雙重管理”是中國對非營利、非政府組織的特殊管理制度，即中國的社團、基金會、民辦非企業單位這三類社會組織，除需在民政部門進行登記注冊，還要先找到一家政府部門作為其業務主管單位。事實上，大量草根組織因為無法找到業務主管單位而無法注冊，游離在灰色地帶，不但無法獲得稅收、公募權、政府采購等制度支持，還可能在“社會組織清理整頓行動”中，淪為被清理對象。另一方面，目前存在的諸多合法社會組織，往往與政府關系密切，被認為是“官辦組織”或“二政府”，與其本身的社會組織“非政府”“非營利”的角色定位相悖。

    取消“雙重管理”，在業界、學界早有呼吁，民政部作為主管部門，多年來也在推動改革，但由于高層對社會組織角色、定位尚有疑慮，相關立法遲遲無法突破，改革一直以來只以地方試點形式存在。

    最早的試點出現在深圳的行業協會領域。２００４年，深圳市成立行業協會服務署，其直屬于深圳市政府，統一行使行業協會業務主管單位的職責。同年，深圳市委組織部要求黨政機關、事業單位的所有公職人員不得在行業協會中兼職。全市行業協會的人、財、物與政府部門脫鉤后，行業協會的獨立社團法人地位開始確立。

    ２００６年底，深圳市行業協會服務署撤銷，其職能移交給深圳市民政局新成立的民間組織管理局。至此，深圳市各行業協會實現了在民政部門直接登記，不再需要業務主管部門。２００８年，深圳市政府出臺的《關于進一步發展和規范深圳市社會組織的意見》明確，可直接登記的社會組織范圍，從行業協會擴大至工商經濟、社會福利、公益慈善三類。２００９年７月，民政部與深圳市政府簽訂合作協議，肯定深圳的改革方向，明確支持深圳繼續先行先試，全面探索直接登記的管理體制。

    深圳之后，更多的地方加入試點。２０１１年２月，北京市試點工商經濟、公益慈善、社會福利、社會服務四類社會組織向民政部門直接登記。廣東省自２０１２年７月１日起，除特別規定、特殊領域，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織可直接向民政部門申請成立。

    根據民政部的統計，截至２０１２年底，在民政系統獲得登記的社會組織有４９．２萬個，其中社會團體２６．８萬個，民辦非企業單位２２．１萬個，基金會２９６１個。但據業內估計，此外還有百萬家以上的社會組織以企業形式存在，或未注冊。
根據清華大學ＮＧＯ研究所所長王名測算，目前，加上未登記的組織在內，國內科技類社會組織總量約１２萬－１５萬家；按照改革分類，全部的基金會將被列入公益慈善類組織；加上其他公益慈善類社團和絕大部分民非，總量約２０萬家，最后是活躍在城鄉社區的小微社會組織，總量３０萬－４０萬家。這樣一來，符合“直接登記”條件的社會組織有８０萬家左右，幾乎達到目前的２倍，將對未來的社會組織發展產生巨大影響。

    一個必然的過程是，隨著社會組織業務主管單位的取消，民政部門成為唯一的登記注冊管理部門，職責繁重，在立法不完善、分類和監管的制度仍未成熟的情況下，應不會無條件地全面放開登記。加之目前社會組織立法并不完善。今年，民政部的主要工作是完成《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三大條例修訂，落實機構改革方案。因此，改革還需經歷一個過渡期。

隱形門檻待除

    破除“雙重管理”只是時間問題，但是如何破除社會組織所面臨的種種隱形門檻或是更大挑戰。

    實際上，自北京２０１１年２月宣布開始登記管理體制改革后，半年內，全市登記注冊的民非只有十家，登記數量與往年基本持平。

    此外，現行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中，對于成立民非這一類社會組織，對注冊資金并無硬性要求。但北京市社團辦要求，在北京市成立民非，注冊資金須在５０萬元以上，僅這一條便將很多草根組織拒之門外。近來，隨著政策風向變化，北京市社團辦人士也稱，注冊資金門檻要下移。“最重要的不是一時政策寬緊與否，而是依法行政，政府要厘清職責權限，法律規定了的，就落實，沒有規定的，不應當再設門檻。”北京一位ＮＧＯ負責人說。

    從此前的多地試點來看，被列入登記管理改革的主要為工商、公益類等社會組織。而按照國務院機構改革和職能轉變方案，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類這四類社會組織在取消“雙重管理”之列。上述幾類社會組織皆以提供公共服務或準公共服務為主，被認為是政府的有益補充，歷來管控并不嚴格。而一直以來登記注冊最難的維權、法律、宗教類組織的登記此次未被納入改革范圍。

    一直以來，中國的社會組織立法，對組織分類定義不明，一般只按性質不同，區分為社會團體、基金會、民辦非企業單位三類，業內對公益慈善的完整定義也有爭議。未來，哪些組織能被納入改革范圍，劃到“政府重點培育支持”的組織之列，還需下一步立法厘清概念。

    國務院機構改革方案公布后，北京多家ＮＧＯ機構都表示出謹慎的觀望態度，其中一些并不急于前去注冊。“現在立法未明，注冊之后，我們和民政到底是什么關系，民政會管我們到什么程度，怎么來管，都還不知道。”一位不愿具名的ＮＧＯ負責人稱。另一家在西城區注冊成功的助殘類ＮＧＯ負責人表示，依法監管應當是事后監管，而非對ＮＧＯ具體業務的干涉，其所在ＮＧＯ過去多從事政策倡導類項目，注冊成功后，曾被西城區殘聯提醒，政策倡導類不在政府支持之列，希望其少組織這類活動，多做提供服務的實體項目。

    包括最早啟動社會組織改革試點的深圳在內，多個地區在２０１２年對社會組織展開“清理整頓”。

    在深圳，一些勞工類維權組織始終未被列為直接登記注冊的對象，一直在灰色地帶活動。

    學界普遍認為，目前未注冊社會組織的大量存在，是制度長期扭曲的后果，改革的目標應當是理順制度、降低門檻、依法監管，政府應當幫助社會組織盡快轉正，而非取締了事。近年各地出現的社會組織清理整頓潮，考驗著社會組織和政府之間的互相信任，未來改革走向深入，雙方尚需磨合。

稅收掣肘猶存

    此次國務院機構改革和職能轉變方案提到的目標之一是，建立加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。在業內人士看來，要實現這一目標，通過登記管理制度改革降低門檻，只是第一步。社會組織的壯大，還需要稅收制度支持。

    中國的社會組織，對應著西方的非政府、非營利組織概念。英美等國稅法實行的是以目的為導向的稅收優惠制度，只要支出目的是用于公益慈善，則不論某一機構的收入來源系捐贈或是投資收益，均可免繳所得稅。而中國的稅法制度則是以收入來源為導向，目前捐贈收入、財政撥款可以免稅，而社會組織自身投資運營收入，卻須繳納和企業同樣比例的企業所得稅。

    ２００７年至２００８年，民政部民間組織管理局曾多次和財政部商談，爭取社會組織稅優政策，曾參與談判者表示，財政部認為，中國的社會組織內部治理并不規范，若對其投資行為也給予免稅，稅務部門監管難以到位，難免稅款流失。

    財政部門的擔心也非無據。就中國的三類社會組織來說，針對基金會的各項制度發展較為完備，國際接軌程度較高；社會團體不涉及大額資金往來；而民辦非企業單位，作為與“事業單位”相對應的民間實體，一直以來注冊相對容易，管控程度較低，吸引了大批資本進入，興辦實業。但由于制度的扭曲，這部分組織中良莠不齊，營利性、非營利性機構混雜。有學者估算，民非中有８０％是民辦學校和民辦醫院，這兩類中，又有相當程度的營利性機構存在。雖然民非身份限制其分配利潤，但由于目前沒有針對民非的強制信息公開制度，其財務狀況普遍不透明，以非營利機構注冊，卻變相分紅的情況普遍存在。這一現實，決定了免稅政策的“苛刻”。因此，民非對自身身份的厘清，成為下一步稅收制度改革的關鍵。

    幾輪談判過后，２００９年，財政部、國家稅務總局發布《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》，仍未對非營利組織的經營性收入給出免稅。而且，非營利組織通過政府購買服務取得的收入，也被排除在免稅范圍之外。

    此次國務院機構改革和職能轉變方案中，雖明確提出扶持社會組織發展，對其稅收制度改革卻并未著墨，民政部民間組織管理局人士表示，若無法獲得財政部支持，這一點很難突破。

    自去年開始，民政部即開始起草《關于加快形成現代社會組織體制的意見》，這一文件將通過國務院辦公廳下發，成為未來一系列改革的綱領。據《財經》博客微博　記者了解，在目前的文件草稿中，對社會組織的稅收政策的改革方向較為原則，僅提到“擴大稅收優惠種類的范圍，逐步建立統一、合理、普惠的社會組織稅收政策體系”。由于目前中國的各項稅收優惠多是按照產業分類實施，而非按組織性質進行，《意見》草稿中也提到，要將社會組織納入產業優惠范疇。“未來，就看財稅部門怎么落實了。”民政部民間組織管理局人士表示。

關鍵是簡政放權

    “這次整個改革的精神是簡政放權，小政府、大社會的方向已很明確。”清華大學ＮＧＯ研究所所長王名分析。

    國務院機構改革和職能轉變方案提出，轉變國務院機構職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，減少微觀事務管理，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用。

    正在起草的《關于加快形成現代社會組織體制的意見》也提到，要結合行政體制改革，將政府的事務性管理工作，適合由社會組織提供的公共服務、社會組織通過自律能夠解決的事項，要轉移給社會組織承擔。未來，將制定政府向社會組織轉移職能的指導意見和轉移事項目錄。

    目前的狀況是，社會組織內部兩級分化，草根組織難于注冊、發展受限，官辦組織獨大，由于和政府間有著人事、財務上的種種聯系，又難于被監管到位。按照改革精神，政府職能剝離出來轉移給社會組織，這些組織間應當有著平等的市場主體地位，優勝劣汰。未來的改革一方面須降低注冊門檻，幫助草根組織“轉正”；另一方面，對官辦社會組織的改革也為題中之義。

    根據國務院落實機構改革的時間表，在２０１３年９月底前，商會行業協會與政府部門脫鉤要拿出方案。民政部民間組織管理局副局長劉忠祥也透露，針對官方色彩濃厚的全國性公募基金會，將有一個改革時間表，設定過渡期，限期進行去行政化改革。

    “方向已經明確，下面就是怎么執行了。”王名說，“各級政府都應當認識到，社會組織是未來改革的重要突破口，而不是設防的對象。”（《財經》）

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